المبحث الثامن

مشروع تعديل ميثاق جامعة الدول العربية

    كان واضعو الميثاق يدركون ما قد يطرأ على التنظيم العربي من تغيير، لذلك جاءت المادة 19 من الميثاق معبرة عن هذا التوجه، إذ تنص عل أنه: "يجوز بموافقة ثلثي دول الجامعة تعديل هذا الميثاق، وعلى الخصوص لجعل الروابط بينها أمتن وأوثق، ولإنشاء محكمة عدل عربية، ولتنظيم صلات الجامعة بالهيئات الدولية التي تنشأ في المستقبل لكفالة الأمن والسلام.

    ولا يبت في التعديل إلاّ في دور الانعقاد التالي للدور الذي يقدم فيه الطلب، وللدولة التي لا تقبل التعديل، أن تنسحب عند تنفيذه دون التقيد بأحكام المادة السابقة".

    وبناء على ذلك، طالبت العديد من الدول في اجتماعات مؤتمرات القمة ومجلس الجامعة بتعديل بعض بنود الميثاق، لكي تتماشى مع المعطيات والظروف الحالية، ويكون معبراً عن تطلعات وآمال الشعوب العربية في إقامة وحدة عربية قوية ومتينة.

    وعلى الرغم من مرور أكثر من ثلاثة وخمسون عاماً على إنشاء الجامعة العربية فإن ميثاقها لم يدخل عليه أي تعديل جوهري، خلافاً لميثاق منظمة الأمم المتحدة وغيرها من المنظمات، على الرغم من الحاجة الملحة لتعديله. وقد قدمت عدة مشروعات، وأنشئت عدة لجان، لدراسة مطالب الدول الأعضاء في تعديل الميثاق، ولكن نتائج تلك اللجان وتوصياتها لم يُكتب لها النجاح (أُنظر شكل تطور الهيكل التنظيمي).

    ويمكن إجمال المحاولات التي تمت بهذا الخصوص في الآتي:

1. في عام 1956، قدّم عبدالخالق حسونه، أمين عام الجامعة، إلى مجلس الجامعة مشروعاً يتضمن النقاط التالية:

أ. إضفاء الصفة الدستورية على اللجنة السياسية، وتسميتها بمجلس الوزراء.

ب. الاكتفاء بأغلبية الثلثين، بدلاً من الإجماع في التصويت.

ج. الاكتفاء بعقد دورة واحدة، لمجلس الجامعة، بدلاً من دورتين في السنة.

د. إعادة النظر في تكوين مجلس الجامعة، وصلاحياته، وعلاقاته باللجنة السياسية.

هـ. إضافة هيئة جديدة إلى هيئات الجامعة الحالية، في صورة جمعية شعبية، تمثل شعوب الدول العربية الأعضاء في الجامعة.

و. دعم معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي.

2. في عام 1958، جرى تعديل بسيط على الميثاق، تمثل في تقديم موعد الدورة الثانية لمجلس الجامعة، من شهر أكتوبر إلى شهر سبتمبر.

3. في عام 1959، قدمت المغرب مذكرة تضمنت عدة مقترحات، لإعادة النظر في الروابط القانونية والسياسية، بين الدول العربية، وإنشاء محكمة عدل عربية.

4. في عام 1961، أثار أمين عام الجامعة مسألة تعديل الميثاق، وشكّلت لجنة لدراسة المشروعات المقدمة من المغرب، والعراق، وتونس.

5. في عام 1965، اقترح العراق تشكيل لجنة، على مستوى السفراء، لدراسة تطوير ميثاق الجامعة وأجهزتها. واجتمعت اللجنة لدراسة ثلاثة مشاريع مقدمة من العراق، وسورية، والجزائر، تطالب بإنشاء محكمة عدل عربية، ولجنة خاصة للوساطة والتوفيق والتحكيم، وتوسيع اختصاصات مجلس الجامعة، والاكتفاء بأغلبية الثلثين بدلاً من الإجماع عند التصويت.

6. قرّر مؤتمر القمة السابع، الذي عقد في الرباط بتاريخ 29/11/1974، تشكيل لجنة من الخبراء، لإعداد دراسة عن تعديل الميثاق. وأعدّت اللجنة تقريراً عن نتائج أعمالها.

7. في 22 نوفمبر 1979، في تونس، قرّر مؤتمر القمة العاشر، الإسراع بتعديل الميثاق.

    وقد عكفت اللجان، التي شكلتها الأمانة العامة، على دراسة الميثاق الحالي، ووضع مختلف المشروعات، التي تنظم سير العمل بالجامعة، وأعقبتها لجنة تضم ممثلي الدول الأعضاء، لدراسة مختلف تلك المشروعات. وأمكن لهذه اللجان وضع مشروع تعديل الميثاق الحالي (أُنظر ملحق مشروع تعديل ميثاق جامعة الدول العربية)، والذي يعدّ، في الحقيقة، ميثاقاً جديداً يتكون من اثنتين وخمسين مادة، بينما الميثاق الحالي مكون من عشرين مادة.  

    مقارنة موضوعية، بين أحكام الميثاق الحالي ومشروع التعديل، وفق تصور اللجان المشكلة بمعرفة الأمانة العامة:

أولاً: المقدمة

    تعكس المقدمة في الميثاق الحالي وجهات نظر قادة الدول السبع، التي أنشأت الجامعة لا وجهات نظر الدول العربية ذاتها، وأن إنشاء الجامعة هو وليد الرغبة في توثيق روابط الدول العربية ودعمها، بينما المقدمة في مشروع التعديل ـ ومن منطلق اعتبار المقدمة جزءاً لا يتجزأ من الميثاق ذاته ـ تعبر عن وجهات نظر الشعب العربي، إيماناً منه بوحدة المصير، وحفاظاً منه على قيم الأمة العربية، وضماناً لحقوق الإنسان في الوطن العربي، كل ذلك عبرت عنه مقدمة مشروع التعديل بالنص على أن:

    "أعضاء جامعة الدول العربية، إيماناً منهم بوحدة المصير العربي، وانتماءً لقيم الأمة العربية وتراثها، وإيماناً بضرورة الحفاظ على هذه القيم، فقد اتفقوا على تعديل ميثاق جامعة الدول العربية ليكون كما يلي....." وذلك على خلاف مقدمة الميثاق الحالي، إذ تشير إلى أن واضعيه هم أصحاب الجلالة والسمو والفخامة قادة الدول العربية.

ثانياً: الأهداف

1. في الميثاق الحالي

    يهدف إلى تحقيق التعاون العربي في المسائل السياسية والاقتصادية، والنظر في مصالح الدول العربية، إلا أن أحكام الميثاق لم تتضمن ما يضمن تحقيق هذه الأهداف لعدة أسباب، منها:

·    أن قرارات مجلس الجامعة لا تصدر إلا بالإجماع.

·    ليس في أحكام الميثاق ما يُلْزِم الدول العربية باللجوء للجامعة لحل نزاعاتها.

·    اقتصار أحكام الميثاق فيما يتعلق بقمع العدوان على بيان كيفية استصدار القرارات دون بيان ماهية التدابير القسرية الواجب اتخاذها وكيفية تنفيذها "المادة السادسة".

    وقد اكتفت الجامعة لضمان تحقيق الأهداف المشار إليها بالعمل على عقد معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الاقتصادي. ولكن أحكام هذه المعاهدة لم تكف لسد الفراغ في تنظيم العمل العربي، بل أدى ذلك إلى إنشاء العديد من المنظمات العربية، التي تربو على عشرين منظمة تتداخل اختصاصاتها.

2. في مشروع التعديل

    سعى التعديل إلى تلافي النقص في أحكام الميثاق الحالي، مقنناً بذلك الأهداف الطموحة للميثاق، في وضوح وجلاء، على النحو التالي:

·    توثيق الروابط بين الدول العربية.

·    ضمان حقوق الإنسان في الوطن العربي.

·    العمل على تحرير فلسطين.

·    دعم السلام والأمن الدوليين.

·    توثيق التعاون مع المنظمات الإقليمية والدولية.

·    حماية البيئة في الوطن العربي.

ثالثاُ: المبادئ

1. في الميثاق الحالي أربعة مبادئ، هي:

·    التساوي في السيادة.

·    عدم التدخل في الشؤون الداخلية للدول الأعضاء.

·    منع الالتجاء إلى القوة لفض المنازعات.

·    المساعدة المتبادلة.

2. في مشروع التعديل

·    أضاف إلى المبادئ، التي تضمنها الميثاق، ما يلي:

·    اعتبار الإنسان غاية كل عمل سياسي، واقتصادي، واجتماعي.

·    اللجوء إلى الجامعة العربية، لحل منازعات الدول الأعضاء بالطرق السلمية، قبل اللجوء إلى غيرها من المنظمات الدولية.

·    تشجيع الخطوات الوحدوية بين الدول الأعضاء، كمرحلة في سبيل تحقيق الوحدة العربية الشاملة. وفي ذلك تطوير لنص المادة السادسة من الميثاق الحالي.

·    منح قرارات الجامعة الهيبة التي تستحقها، عن طريق امتناع الدول الأعضاء عن مساعدة أي دولة تتخذ الجامعة ضدها إجراءات قسرية.

·    عدم انتهاج سياسة تتعارض مع أهداف الجامعة، أو تضر بالمصلحة العربية المشتركة.

رابعاً: العضوية

1. في الميثاق الحالي

    خلا الميثاق من تحديد الشروط اللازم توافرها لقبول العضوية، كما أغفل بيان الأغلبية اللازمة لقبول الدولة طالبة العضوية، وتحديد معيار العروبة في الدولة المتقدمة لعضوية الجامعة وترك الأمر في ذلك كله لمجلس الجامعة، (المادة الأولى من الميثاق).

2. في مشروع التعديل

عالج المشروع قبول العضوية بالجامعة على النحو التالي:

·    كون الدولة طالبة العضوية دولة عربية مستقلة، (المادة الرابعة من المشروع).

·    كون اللغة العربية لغتها الرسمية، (المادة الرابعة من المشروع).

·    كون الأغلبية اللازمة لقبول العضوية أغلبية أعضاء المجلس، (الفقرة الثانية، المادة التاسعة من المشروع).

    أمّا إجراءات طلب العضوية في الجامعة، في الميثاق الحالي، فإنها تتم بتقديم طلب الانضمام عن طريق الإيداع لدى الأمانة العامة، على أن يعرض على المجلس في أول اجتماع يعقد بعد تقديم الطلب، (المادة الأولى الفقرة الثانية). أمّا في مشروع التعديل، فيبت المجلس الأعلى في طلب العضوية، بناء على توصية من مجلس شؤون السياسة والدفاع.

خامساً: عوارض العضوية (الانسحاب)

1. في الميثاق الحالي

ينظم الانسحاب في حالتين:

·    الانسحاب بناء على طلب دولة عضو قبل تنفيذه بسنة، (المادة 18).

·    الانسحاب في حالة عدم موافقة الدولة العضو على تعديل الميثاق، ولا تتقيد هنا بمدة السنة، (المادة 19).

2. في مشروع التعديل

    راعى المشروع أن النص على الانسحاب أمر غير مستحب، ولكن ليس هناك ما يحول قانوناً دون ذلك. ومنطلق هذا الاتجاه، أن الجامعة هي جامعة قومية تهدف إلى تحقيق الوحدة العربية. ومن هنا تخلص المشروع كذلك من المادة 18 الفقرة الثانية من الميثاق الحالي، والتي تجيز لمجلس الجامعة فصل دولة عضو إذا ما أَخَلَّتْ بأحكام الميثاق على اعتبار أن الإخلال هنا من جانب السلطة الحاكمة، ولا يجوز أن تمس آثار الإخلال بالشعب العربي. واكتفى المشروع، في هذا الصدد، بأحقية المجلس الأعلى في اتخاذ التدابير القسرية المناسبة، بما في ذلك وقف عضوية الدولة المخلة بأحكام الميثاق، (المادة الخامسة من المشروع).

سادساً: هيئات الجامعة

1. في الميثاق الحالي

هيئات الجامعة هي:

أ. مجلس الجامعة

    كان يجتمع على مستويات مختلفة (المندوبين الدائمين، الوزراء، رؤساء الحكومات).  واتفق القادة العرب، في قمة بغداد، أن يكون اجتماع القمة في شهر نوفمبر من كل عام.

ب. اللجان الدائمة

تنعقد بصورة غير منتظمة.

ج. الأمانة العامة

كانت صلاحياتها إدارية محضة، وسلطات الأمين العام محصورة في تلقي طلبات العضوية "المادة 1 الميثاق" وإعداد مشروع الميزانية "المادة10 الميثاق".

2. في مشروع التعديل

·    قَنَّنَ المشروع اجتماعات القمة، ممثلة في إنشاء مجلس أعلى للجامعة، ويجتمع على مستوى رؤساء الدول والحكومات.

·    إنشاء مجلس الشؤون السياسية والدفاع، والتنمية والتكامل الاقتصادي والاجتماعي، وهما مجلسان متكافئان وتمثل فيهما الدول الأعضاء على مستوى الوزراء.

·    إنشاء محكمة العدل العربية، وأن الدول الأعضاء تلتزم وفقا لمبادئ الجامعة المقترحة بعدم اللجوء إلى المنظمات الدولية قبل استنفاذ الطرق السلمية التي تقدمها جامعة الدول العربية.

ومن أهم المبادئ، التي أشار إليها مشروع التعديل:

أ. محكمة العدل العربية، هي الهيئة القضائية الرئيسية للجامعة، (المادة 18 من المشروع).

ب. جميع أعضاء الجامعة، هم أطراف في النظام الأساسي لمحكمة العدل العربية، وأن اختصاصها إلزامي لمن يقبل به من الأعضاء، (المادتان 20،19 من المشروع).

ج. أحكام المحكمة واجبة النفاذ، (المادة 21 من المشروع)، كما أعطى المشروع لمحكمة العدل العربية ولاية استشارية في المسائل القانونية، التي تعرضها عليها هيئات الجامعة الرئيسية، أو الوكالات العربية المتخصصة، (المادة 22 من المشروع).

د. إعطاء مشروع التعديل للأمين العام سلطات واسعة، منها:

(1) حق دعوة المجالس للانعقاد، (المادة 10، الفقرة الرابعة).

(2) الحق في لفت نظر الدول الأعضاء إلى النزاعات والمشكلات العربية، (المادة السابعة، الفقرة الثانية).

(3) الحق في حضور اجتماعات هيئات الجامعة والمشاركة في مناقشاتها، (المادة 33، الفقرة الثالثة).

(4) الحق في أن يضمَّن تقريره عن أعمال اللجنـة آراءه ومقترحاتـه، (المادة 27، الفقرة الرابعة).

سابعاً: التصويت

1. التصويت في الميثاق الحالي:

    يأخذ بمبدأ الإجماع، لإلزام الدول الأعضـاء بقرارات المجلس، وبمبدأ الأكثريـة، بحيث لا يكون القرار ملزماً إلا للدول التي تقبل بذلك، (المادة السابعة من الميثاق)، كما أخذ بمبدأ أغلبية ثلثي دول الجامعة، في حالة نظر طلب تعديل الميثاق، (المادة التاسعة من الميثاق)، وفي حالة تعيين الأمين العام، (المادة 12 من الميثاق).

2. في مشروع تعديل الميثاق:

·    يجب، لصحة انعقاد المجلس الأعلى ومجلس الشؤون السياسية والتنمية والتكامل الاقتصادي، أن يحضره ثلثا الأعضاء، على الأقل.

·    تصدر قرارات هذه المجالس بأغلبية الثلثين، وذلك فيما عدا القرارات المتعلقة بالإجراءات والتوصيات، فيؤخذ بأغلبية الأعضاء.

    يراجع على التوالي: المادة السابعة الفقرة الثانية، والمادة التاسعة الفقرة الثانية، والمادة 10 الفقرة السادسة، والمادة12 الفقرة الثانية، والمادة 13 الفقرة الرابعة، والمادة 16 الفقرة الثانية".

    ومما لاشك فيه، أن توحيد قواعد التصويت بالنسبة إلى أجهزة الجامعة هي من أبرز معالم التعديل. كما يلاحظ أن المشروع يكتفي لصحة انعقاد مجلس الشؤون السياسية أن يحضره أغلبية الأعضاء، في حالة انعقاده فوراً لوقوع اعتداء مسلح على إحدى الدول العربية، (المادة 10، الفقرة السادسة).

ثامناً: تسوية النزاعات العربية بالطرق السلمية

1. في الميثاق الحالي

    نلاحظ ما يلي:

·    أن المادة الخامسة تستبعد الكثير من الخلافات من دائرة التسوية بالطرق السلمية.

·    أن المجلس لم يكن يتصدى للنزاع ما بين الدول الأعضاء إلا إذا لجأ إليه المتنازعون.

·    أن دور المجلس قاصر على التوسط لدى الدول المتنازعة للتوفيق بينها.

2. في مشروع التعديل

·    أعطى المشروع للمجلس الأعلى للجامعة ومجلس الشؤون السياسية حق التصدي لأي نزاع يمس الأمن والسلم في الوطن العربي.

·    أعطى المجلس الشؤون السياسية حق تحديد الطرق السلمية الملائمة لحل النزاع.

·    إلزام الدول المتنازعة بالتدابير المؤقتة، التي يراها مجلس الشؤون السياسية، وإلا اعتبرت مخلة بالتزاماتها تجاه الجامعة، وبالتالي عرضة للتدابير القسرية، التي قد تصل إلى حد وقف العضوية.

·    إنشاء لجنة التسوية السلمية، وهي لجنة دائمة لمساعدة مجلس الشؤون السياسية في الاضطلاع بمسئولياته، وتشكل برئاسة الأمين العام وثلاثة أعضاء يعينهم المجلس لمدة سنتين.

·    استخدام مجلس الشؤون السياسية والدفاع قوات الأمن العربية لوقف النزاع.

تاسعاً: تدابير الأمن الجماعي العربي

1. في الميثاق الحالي

    يقتصر الأمر في هذا الصدد على ما تضمنته المادة السادسة وتقضي بأن المجلس يقرر التدابير اللازمة لرفع الاعتداء عن دولة من أعضاء الجامعة دون أن يبين الميثاق ماهية هذه التدابير وكيفية تنفيذها.

2. في مشروع التعديل[1]

    يطلب المشروع تعهد الدول الأعضاء بوضع القوات المسلحة اللازمة تحت تصرف الجامعة بناء على توصية مجلس الشؤون السياسية وقرار من المجلس الأعلى، وتشكل تلك القوات (القوات المسلحة العربية) أداة لردع الاعتداء.

أَوْكَلَ مهمة قيادة هذه القوات إلى الأجهزة القيادية، التي ينشئها مجلس الشؤون السياسية والدفاع.

عاشراً: جامعة الدول العربية ووكالاتها المتخصصة

1. في الميثاق الحالي

    اقتصر على السماح للدول الأعضاء بعقد اتفاقات فيما بينها، "المادة التاسعة من الميثاق"، وإلزام الدول الأعضاء بإيداع ما تبرمه من اتفاقيات لدى الأمانة العامة للجامعة "المادة 17 من الميثاق".

2. في مشروع التعديل

·    أفرد المشروع فصلاً مستقلاً (الفصل السادس) لتنظيم العلاقة بين الجامعة والوكالات المتخصصة، وذلك على النحو التالي:

·    ضرورة أن تعمل الوكالات المتخصصة وفق الاستراتيجية العامة التي ترسمها أجهزة الجامعة.

·    ارتباط الوكالات بالجامعة والتنسيق بينها عن طريق مجلس التنمية والتكامل الاقتصادي.

·    عدم إنشاء وكالات متخصصة جديدة إلا بموافقة مجلس التنمية والتكامل الاقتصادي.

·    إعطاء المجلس رقابة غير مباشرة على أنشطة الوكالات المتخصصة، ممثلة فيما يصدره المجلس من توصيات بدمج تلك الوكالات أو إلغائها.

·    والأهم من ذلك كله تقرير الأولوية لميثاق الجامعة على مواثيق المنظمات العربية المتخصصة.

حادي عشر: الشخصية القانونية للجامعة وحصانتها

1. في الميثاق الحالي

اكتفى بالنص في المادة 14 على تمتع أعضاء مجلس الجامعة واللجان والموظفين بالامتيازات والحصانة الدبلوماسية.

2. في مشروع التعديل

    أُضِيفَ إلى أحكام الميثاق، شمول أعضاء الوكالات المتخصصة بالامتيازات والحصانة الدبلوماسية، وفوق ذلك فقد كفل استقلال العاملين بالجامعة "المادة 29 فقرة الأولى من المشروع"، وتعهد الدول الأطراف باحترام صفة الأمين العام، وبالامتناع عن السعي إلى التأثير في العاملين بالجامعة عند تأدية وظائفهم "المادة 29 فقرة الثانية".

ثاني عشر: موضوع التمثيل الشعبي

1. في الميثاق الحالي

خلا الميثاق من فكرة إضفاء الشعبية ومعناها على جامعة الدول العربية.

2. في مشروع التعديل

    أخذ المشروع تحقيقاً لمعنى الحضور الشعبي في الجامعة بتجميع الاتحادات والهيئات والمؤسسات المهنية باعتبارها جهات شعبية، وذلك بالنص على إنشاء مجلس، يمثل تلك الجهات، ويسهم في تحقيق أهداف الجامعة، ويختص مجلس التنمية والتكامل الاقتصادي بوضع نظامه الداخلي وتحديد علاقاته بالجامعة.

ثالث عشر: تعديل الميثاق

1. في الميثاق الحالي

يتم التعديل بأغلبية ثلثي الدول الأعضاء "المادة 19 من الميثاق".

2. في مشروع التعديل

يطلب، إضافةً إلى أغلبية ثلثي الأعضاء، أن يُصادِق على التعديل ثُلُثَا الدول الأعضاء لاعتبار التعديل نافذاً.

رابع عشر: المحكمة الإدارية

1. في الميثاق الحالي

خلا الميثاق من الإشارة إلى المحكمة الإدارية.

2. في مشروع التعديل

    أضفى المشروع عليها أهمية خاصة، بالنص عليها وعلى اختصاصاتها في صلب الميثاق (المادة 45 من المشروع)، ويتم تعيين أعضائها ووضع نظامها الأساسي عن طريق مجلس الشؤون السياسية.