المبحث الثالث

نظام عمل منظمة الوحدة الأفريقية

أولاً: مجلس رؤساء الدول والحكومات الأفريقية

1. تشكيل المجلس

أ. يتكون من رؤساء الدول، أو رؤساء الحكومات[1].

ب. يكفي اشتراك رئيس الدولة في اجتماعات المجلس، عن حضور رئيس الحكومة، منعاً للازدواج في التمثيل.

ج. حددت المادة الثانية من الميثاق، صفة أعضاء المجلس من رؤساء الدول والحكومات، إلاّ أن المادة التاسعة جاءت متساهلة، وأجازت أن يتشكل المجلس من رؤساء الدول والحكومات، أو من ممثليهم المعتمدين[2]

2. اختصاصات المجلس (المادة الثامنة من ميثاق المنظمة، والثالثة من اللائحة)

أ. هو الجهاز الأعلى للمنظمة، واختصاصاته واسعة.

ب. يناقش المسائل الرئيسية، وينسق السياسة العامة، التي تتبعها المنظمة، وله الحق في مناقشة أي قضية، بناء على طلب أصحابها، أو من دون طلبهم.

ج. إعادة النظر في تكوين جميع أجهزة المنظمة، وأوجه نشاطها.

د. إنشاء أي هيئات أو وكالات متخصصة جديدة، سواء كان إنشاؤها داخل المنظمة أو خارجها.

هـ. التصديق على القرارات، التي يتخذها مجلس وزراء المنظمة.

و. مناقشة وإصدار القرارات، التي تتعلق بالمسائل المدرجة على جدول مجلس الوزراء، ولم يصل فيها المجلس إلى قرارات (ولكن ليس من حقه تعديل ميثاق المنظمة حيث وضعت لذلك قواعد خاصة).

ز. المجلس مسؤول عن تفسير نصوص الميثاق، وتوضيح الغامض منها.

ح. المجلس مسؤول عن اختيار الأمين العام للمنظمة (المادة 33)، وكذلك اختيار الأمناء المساعدين، وله كذلك الحق في إنهاء مهامهم إذا اقتضى الأمر ذلك.

ط. الإشراف على أجهزة المنظمة.

ي.     له الحق في إحالة موضوعات، إلى مجلس الوزراء لدراستها، وتقديم نتائجها لمجلس الرؤساء. كذلك، من حقه تكليف مجلس الوزراء، بالأعمال التحضيرية لجلساته المقبلة (لهذا ينعقد، عادة، مجلس الوزراء، في فترة سابقة مباشرة لانعقاد مجلس الرؤساء).

3. نظام عمل المجلس

أ. أدوار انعقاد مجلس رؤساء الدول والحكومات

(1) وفقاً لنصوص ميثاق المنظمة ولائحة هذا المجلس، ينعقد المجلس في دورات عادية مرة، على الأقل، كل عام. كما ينعقد في دورات غير عادية، بناء على طلب أي دولة عضو، وموافقة ثلثي الأعضاء.

(2) الفرق بين الدورة العادية، والدورة غير العادية، أن الدورة العادية يناقش فيها المجلس أكثر من موضوع، مما ورد في جدول الأعمال. أمّا الدورات غير العادية، فتتضمن موضوعاً رئيسياً واحداً، يكون غالباً مقدماً من الدولة، التي طلبت انعقاد المجلس.

(3) لصحة اجتماعات الجلسات العادية وغير العادية، يجب إلاّ يقل عدد الدول الأعضاء عن ثلثي أعضاء المجلس.

(4) جلسات المجلس سرية، ولكن يمكن تحولها إلى جلسات علنية، إذا وافق المجلس بالأغلبية البسيطة (العادية).

(5) يتفق المجلس أثناء كل دورة عادية، على مكان وزمان انعقاد الدورة العادية المقبلة، ويُبت في ذلك بالأغلبية المطلقة.

(6) وافق المجلس أثناء انعقاد دورته الثالثة العادية، التي عقدت في أديس أبابا في نوفمبر عام 1966، أن يعقد المجلس كل دوراته في مقر المنظمة في أديس أبابا، على أن تتحمل الدولة، التي ترغب في عقد دورة بها، نفقات عقد الدورة.

ب. إدارة الجلسات

(1) فور انعقاد المؤتمر، ينتخب المؤتمر رئيساً له، وثمانية رؤساء يكوّنون هيئة المكتب. ويتولى رئيس المؤتمر السابق رئاسة الجلسة الافتتاحية، إلى أن يتم اختيار الرئيس الجديد. ومن الأعراف السائدة في المجلس، أن يرأس المؤتمر رئيس الدولة المضيفة.

(2) يعقد المجلس أولاً جلسة عامة، يتم فيها الإجراءات الإدارية. وقد ينقسم المجلس أحياناً إلى لجان، طبقاً لمتطلبات جدول الأعمال.

(3) إعداد جدول الأعمال للمجلس

(أ) تُعِدّ الأمانة العامة مشروع جدول الأعمال المؤقت، لمجلس الرؤساء في الدورات العادية.

(ب) يُعرض الجدول على مجلس الوزراء، الذي يوافق عليه أو يقترح عليه موضوعات أخرى؛ وكذلك، يضاف إليه الموضوعات، التي تقترحها الدول الأعضاء.

(ج) أمّا بالنسبة للدورات غير العادية، فلا يُدرج في جدول الأعمال سوى الموضوعات، التي طُلب عقد الجلسة غير العادية من أجلها.

(4) بالنسبة للتصويت فتختلف نتائجه. فالموضوعات الرئيسية والجوهرية تتم الموافقة عليها، إذا صوت ثلثي الأعضاء في صالحها (إذا كان الحاضرون 34 فلابد ألاّ يقل الموافقون عن 23) أمّا بالنسبة للموضوعات الشكلية، فيكتفي بنصف الأعضاء +1 (أي في المثال نفسه يُكتفي بموافقة 18 عضواً)، على أن يكون لكل دولة صوت واحد، وكل الأصوات متساوية.

ثانياً: مجلس وزراء المنظمة

1. تشكيل المجلس

أ. يعدّ مجلس الوزراء ثاني الهيئات العاملة، في المنظمة الأفريقية، من حيث الأهمية.

ب. يتكون هذا المجلس، وفقاً للمادة الثانية عشرة من ميثاق المنظمة، من وزراء خارجية الدول الأفريقية أساساً، ولكن من حق الدول الأعضاء في المنظمة، اختيار وتعيين وزراء آخرين لتمثيلها، ويشترط في من ينوب عن وزير الخارجية أن يكون بدرجة وزير ولأنه كثيراً ما ترسل الدول ممثلين لوزير الخارجية ليسوا على درجة وزير.

2. اختصاصات المجلس

أ. لم يُحدد ميثاق المنظمة اختصاصات هذا المجلس، في مادة واحدة مستقلة، وإنما جاء النص على هذه الاختصاصات، موزعة بين مواد الميثاق المختلفة.

ب. التحضير لاجتماعات مجلس رؤساء الدول والحكومات، وذلك في الدورة العادية لمجلس الوزراء، التي تسبقه، خاصة إعداد جدول أعمال دورة هذا المجلس.

ج. بحث أي مسائل تحال إليه، من مجلس رؤساء الدول والحكومات.

د. تنفيذ قرارات مجلس رؤساء الدول.

هـ. تنسيق التعاون بين الدول الأفريقية الأعضاء وتقويته، في المجالات السياسية والدبلوماسية والاقتصادية والثقافية والأمنية.

و. دراسة الميزانية السنوية للمنظمة وإقرارها.

ز. تحديد المزايا والحصانات، التي يتمتع بها موظفو الأمانة العامة للمنظمة، وإقرارها.

ح. الموافقة على اللوائح، التي تضعها اللجان المتخصصة (المادة الثانية من الميثاق).

ط. تشكيل لجان خاصة ومجموعات عمل مؤقتة، إذا دعت الضرورة ذلك (المادة 26، من لائحة المجلس).

ي. وضع اللائحة الداخلية (المادة 15، من الميثاق).

3. نظام عمل المجلس

أ. أدوار انعقاد مجلس الوزراء

(1) طبقاً لنصوص الميثاق ولائحة إجراءات هذا المجلس، فإن على المجلس أن يعقد دورتين عاديتين، على الأقل، كل عام، إحداهما في شهر فبراير، والثانية في شهر يونيه (كانت الدورة الثانية في شهر أغسطس طبقاً للائحة، ولكن تم تعديلها في الاجتماع الثاني لمجلس الوزراء).

(2) تخصص الدورة العادية الأولى، التي تُعقد في شهر فبراير، عادة، لبرامج وميزانية المنظمة، والموضوعات الإدارية الأخرى. أمّا الدورة الثانية، التي تعقد في شهر يونيه، فتخصص أساساً للإعداد لمؤتمر رؤساء دول وحكومات المنظمة.

(3) تعقد الدورة الأولى العادية (في شهر فبراير)، غالباً، في مقر المنظمة بأديس أبابا. (أمّا الدورة الثانية في شهر يونيه) فتعقد، عادة، في عاصمة الدولة، التي ستُعقد فيها دورة مجلس رؤساء الدول والحكومات.

(4) تعقد دورات هذا المجلس غير العادية، بناء على طلب دولة عضو في المنظمة، ويوافق على طلبها ثلثي الأعضاء، وذلك لبحث أي أمر أو ظرف طارئ، ألمّ بإحدى أو ببعض الدول الأعضاء.

(5) تعقد بعض الدورات غير العادية، في أي من العواصم الأفريقية، وبعضها قد يكون خارج القارة، وغالباً ما تُعقد في مقر الأمم المتحدة بنيويورك.

ب. إدارة الجلسات

(1) عقب الجلسة الافتتاحية للدورة، ينتخب المجلس رئيساً، وثلاثة نواب للرئيس، ومقرر للمجلس. يشكل المنتخبون هيئة المكتب، ويجري الاقتراع سرياً، وبالأغلبية العادية.

(2) يتولى الرئيس السابق للمجلس، رئاسة الجلسة الافتتاحية إلى أن تتم عملية الانتخاب. وقد يُقسّم أعضاء المجلس إلى لجان، واحدة للشؤون الخاصة بالمنظمة، والثانية لجنة سياسية، والثالثة للموضوعات الأخرى.

(3) يُختار، غالباً، ممثل الدولة المضيفة، رئيساً لهذه الدورة.

(4) جميع قرارات هذا المجلس، يجري التصويت عليها بالأغلبية العادية، سواء في الموضوعات الموضوعية أو الشكلية (المادة 14 من الميثاق، والمادة 29 من لائحة المجلس)، ولكل عضو صوت واحد.

(5) للعضو الحق في سحب أي اقتراح أو مشروع قرار، كان قد قَدّمه، قبل أن يُعرض للتصويت. وكذلك، له الحق في أن يعيد تقديم أي اقتراح أو مشروع قرار، كان قد سبق سحبه (المادة 20، من اللائحة).

ثالثاً: الأمانة العامة للمنظمة

1. التشكيل العام لأمانة المنظمة

أ. الأمين العام الإداري للمنظمة. (أضيف وصف الإداري للأمين العام، للتأكيد على اقتصار مهامه على المسائل الإدارية والتنظيمية فقط). ويُعيّن من قبل مجلس رؤساء الدول والحكومات، بأغلبية الأصوات.

ب. الأمناء المساعدون للأمين العام. لم يحدد الميثاق عددهم، وترك ذلك لمجلس الرؤساء. وقد بلغ عدد الأمناء المساعدين أربعة، في أغلب الأحيان. ويتم اختيارهم من مرشحي الدول الأعضاء، ويجري التعيين بأغلبية الأصوات.

ج. يُعين الأمين العام الإداري لمدة أربع سنوات، ويجوز تجديدها لأكثر من فترة، إذا رأي مجلس الرؤساء، ذلك بموافقة أغلبية الأعضاء، وكذلك الأمر بالنسبة إلى الأمناء المساعدين.

د. اُختير أول أمين عام للمنظمة، في الدورة الأولى العادية لمجلس الرؤساء في القاهرة في يوليه عام 1964.

هـ. يُراعى في شروط اختيار الأمين العام أن يكون أفريقياً، وأن يكون ذا خبرة، وتولى مناصب رفيعة في دولته.

2. اختصاصات الأمانة العامة للمنظمة

أ. اختصاصات الأمين العام

(1) التحضير لاجتماعات دورات مجالس الرؤساء، ومجالس الوزراء، وأي اجتماعات أخرى تتم داخل المنظمة. 

(2) إعداد التقرير السنوي للمنظمة. 

(3) إعداد مشروع الميزانية، وتصريف الأمور المالية. 

(4) يختص بالموضوعات الخاصة بالعضوية في المنظمة. 

(5) إنشاء أو إلغاء أقسام وإدارات في الأمانة، بعد موافقة مجلس وزراء المنظمة. 

(6) يمثل المنظمة داخل القارة أو خارجها، في حدود الاختصاصات والسلطات المخولة له[3]؛ كما أنه ينوب عن المنظمة في قبول الهبات والوصايا، وغيرها، المقدمة إليها.

(7) تعيين موظفي الأمانة العامة، طبقاً للنظم الموضوعة من قبل مجلس الرؤساء.

ب. اختصاصات الأمناء المساعدين

(1) لم ينص الميثاق أو اللوائح الداخلية على تحديد اختصاصات لهم، وتُرك ذلك للأمين العام.

(2) أهم ما يكلّف به المساعدون، هو الإنابة عن الأمين العام في حالة غيابه.

(3) تقديم المشورة إلى الأمين العام.

(4) الإشراف على سير العمل في إدارات الأمانة العامة، أو رئاسة أحد أوجه الأنشطة بالأمانة.

3. المقر العام لمنظمة الوحدة الأفريقية

أ. كلّف مؤتمر رؤساء الدول والحكومات التأسيسي، مجلس وزراء المنظمة في اجتماعه الأول، باختيار مكان للمقر. وقد شكّل مجلس الوزراء لجنة لبحث ذلك.

ب. تقدمت عدد من الدول الأعضاء في المنظمة، هي أثيوبيا، والسنغال، ونيجيريا، والكنغو ليوبولدفيل (الكنغو الديموقراطية حالياً) باقتراح، أن تكون عاصمة كل منها مقراً دائماً للمنظمة.

ج. اختارت اللجنة أديس أبابا مقراً دائماً، وصُوّت على الاقتراح، فأيّده 23 دولة، وعارضته دولة واحدة، وامتنعت ست دول عن التصويت.

د. بررت اللجنة اختيارها بأن أثيوبيا، من أقدم الدول المستقلة في القارة، وأن موقعها متوسط، وهي ملتقى شبكة كبيرة من خطوط المواصلات الجوية العالمية، ويتوافر لها إمكانات إدارية، ليست لدى كثير من الدول الأخرى.

رابعاً: لجنة الوساطة والتوفيق والتحكيم، واللجان المتخصصة

1. لجنة الوساطة والتوفيق والتحكيم والحل السلمي

    نصت المادة 19 من ميثاق المنظمة، على تسوية المنازعات بالوسائل السلمية، مع التكليف بوضع بروتوكول منفصل لهذه اللجنة، يوافق عليه مؤتمر رؤساء الدول والحكومات، على أن يعدّ هذا البروتوكول جزءاً لا يتجزأ من ميثاق المنظمة.

ويتكون البروتوكول من ستة أقسام، هي:

أ. القسم الأول: الإنشاء والتنظيم

(1) تتكون لجنته من 21 عضواً، تنتخبهم لجنة رؤساء الدول والحكومات، على ألاّ يكون في اللجنة أكثر من عضو للدولة الواحدة، ويجرى ترشيح الأعضاء عن طريق دولهم.

(2) فترة العضوية خمس سنوات، ويجوز أن يُعاد انتخاب العضو.

(3) يجوز أن يعفوا من وظائفهم، بقرار من رؤساء الدول والحكومات، نتيجة عدم الصلاحية ( الكفاءة ).

(4) ينتخب مجلس رؤساء الدول والحكومات، رئيساً ونائبين له من أعضاء اللجنة.

(5) مقر اللجنة أديس أبابا.

ب. القسم الثاني: الاختصاصات

(1) تختص اللجنة بالمنازعات، التي تنشأ بين الدول الأعضاء فقط.

(2) يجب أن تقبل أطراف النزاع إحالته على اللجنة، بتعهد كتابي بأن الدولة تقبل الوساطة أو التوفيق أو التحكيم.

(3) تعتبر أحكام هذه اللجنة نهائية.

ج. الوساطة

(1) يعين رئيس اللجنة عضواً أو أكثر، بناء على موافقة الأطراف، ينحصر دوره في التوفيق بين وجهات النظر، في شكل مقترحات مكتوبة.

(2) إذا قبلت الأطراف أساليب التوفيق المقترحة، تعدّ أساساً لبروتوكول الترتيبات بين الأطراف.

د. التوفيق

(1) تتم عملية التوفيق بناء على طلب مقدم، من طرف أو أكثر من أطراف النزاع، إلى رئيس اللجنة، الذي يعين بدوره لجنة، تضم أعضاء من الجنة ومن الأطراف المتنازعة.

(2) للجنة الحق في إجراء التحريات، والاستماع إلى لأشخاص، والحصول على بيانات عن النزاع.

(3) يجوز لكل طرف أن يستعين بالخبراء والمستشارين.

(4) ترفع اللجنة في نهاية عملية التوفيق، تقريرها مع تبليغه إلى أطراف النزاع.

هـ. التحكيم

(1) تُشكل محكمة التحكيم من مُحَكمٍ واحد، يعينه كل طرف من بين أعضاء اللجنة المؤهلين.

(2) يعين باتفاق الأطرف، شخص ثالث ليكون رئيساً للمحكمة.

(3) يجوز تعيين عضوين إضافيين، على أن يكونا من جنسية الأطراف المتنازعة.

(4) يعتبر اللجوء إلى التحكيم موافقة ضمنية، على قرار محكمة التحكيم، وقرارها نهائي.

(5) تعقد جلسات المحكمة سراً، ما لم يُتفق على غير ذلك، على أن تصدر الأحكام كتابة.

(6) لم يتضمن البروتوكول نصاً يمنع لجوء الدول الأعضاء، إلى محكمة العدل الدولية لفض المنازعات بينها.

2. اللجان المتخصصة

أ. نصت المادة العشرون، من ميثاق منظمة الوحدة الأفريقية، على أن ينشئ مجلس رؤساء الدول والحكومات اللجان المتخصصة، التي يرى ضرورة إنشائها، كما يلي:

(1) لجنة اقتصادية اجتماعية.

(2) لجنة التربية والثقافة.

(3) لجنة الصحة والرعاية الصحية والتغذية.

(4) لجنة الدفاع.

(5) لجنة علمية فنية للأبحاث.

ب. والمادة الحادية والعشرون تنص على أن تتألف، كل لجنة من اللجان المتخصصة، من الوزراء المعينين، أو من وزراء آخرين، أو من مفوضين، تعينهم حكومات الدول الأعضاء.

ج. تعمل هذه اللجان، تحت إشراف الأمانة العامة للمنظمة.

د. مقر هذه اللجان هو مقر المنظمة نفسها، في أديس أبابا.

هـ. قرر مجلس وزراء المنظمة في دورته، التي انعقدت في داكار، في أغسطس عام 1963، أن تجتمع اللجان المتخصصة لأول مرة، قبل 28 فبراير عام 1964. كما حدد مكاناً لاجتماع كل لجنة. وقد انعقدت لاجتماعات كما يلي:

(1) اللجنة العلمية والفنية في الجزائر، في سبتمبر عام 1963.

(2) اللجنة الدفاعية في أكرا، في أكتوبر عام 1963.

(3) اللجنة الاقتصادية والاجتماعية، في نيامي في ديسمبر عام 1963.

(4) لجنة التربية والثقافة، في ليوبولدفيل في يناير 1964.

(5) لجنة الصحة والرعاية الصحية والتغذية، في الإسكندرية في يناير 1964.

    ووضعت كل لجنة مشروع لائحة داخلية، وعدة قرارات، وتوصيات في مجال عملها. كما جرت اجتماعات ثانية للجنة الاقتصادية في القاهرة، في يناير 1965. وللجنة التربية والثقافة في لاجوس، في يناير 1965؛ ولجنة الدفاع، في فريتاون في فبراير 1965.

و. اقترح مجلس الوزراء في جلسته العادية في نيجيريا، في فبراير 1964، إنشاء لجنة للقانونيين. وقرر مجلس رؤساء الدول والحكومات في جلسته، في يوليه عام 1964، إنشاء لجنتين جديدتين هما، لجنة الفقهاء القانونيين، ولجنة النقل والمواصلات. وهاتان اللجنتان لم تجتمعا منذ إنشائهما.

ز. قرر مجلس رؤساء الدول والحكومات، في دورته العادية الثانية، في أكرا عام 1965، تشكيل لجنة من تسع دول، لإعادة النظر في أجهزة المنظمة، بما يتمشى مع إمكاناتها. واجتمعت اللجنة في أديس أبابا في 6 ديسمبر 1965، واقترحت الآتي:

(1) عدم اعتبار لجنة القانونيين الأفريقيين ضمن اللجان المتخصصة للمنظمة، ومنحها صفة الاستشارية.

(2) تخفيض عدد اللجان، بإدماج بعض منها في الأخرى. واستقر الأمر على ثلاث لجان، هي:

(أ) الجنة الاقتصادية والاجتماعية.

(ب) اللجنة التعليمية والعلمية والثقافية والصحية.

(ج) لجنة الدفاع.

    كما اقترحت اللجنة، أن تجتمع اللجان في وقت واحد، اعتباراً من شهر فبراير 1966، على أن تجتمع هذه اللجان كل سنتين، في موعد سابق لاجتماعات الوكالات المتخصصة المماثلة لها، في منظمة الأمم المتحدة. وجرى تعديل المادة العشرين من ميثاق المنظمة وفقاً لذلك.

(3) لعدم انتظام اجتماعات هذه اللجان، تولى مجلس وزراء المنظمة الأعمال المهمة للجان الدائمة.