المبحث الرابع

القواعد والاتفاقات الدولية لتقاسم المياه

من أجل تنمية مستدامة لحوض النيل العابر للحدود، فلا بد من التعاون في المياه العابرة للحدود داخل دول الحوض، سواء بالتنظيم، أو الضبط، أو تقليل الفواقد، أو حسن الاستخدام. ومن ثم يتوجب على الدول المتشاطئة الوصول لشراكة جماعية في إيرادات النهر، دون جور أي منها على حقوق الدول الأخرى.

لذلك يتوجب على الدول الواقعة على حوض النهر، أن تأخذ في الحسبان القواعد والطرق المقبولة، التي يمكن الاتفاق حولها من أجل إرساء أسس للتعاون بينها منعاً للاختلاف.

إن الادعاء بأن دول المنبع هي التي تحتكر المياه، وهي الوحيدة التي يكون لها حق التصرف، لأن المياه جاءت منها، ينقص من حقوق الدول الأخرى، سواء التي عبرتها المياه أو دول المصب. كذلك الادعاء بأن دول المصب هي صاحبة التصرف في مياه النهر العابرة، بحكم أنها دول أسفل الحوض، وأن هذا الموقع يعطيها الحق في التصرف لأنها الدولة، أو الدول، التي تتأثر بخروج المياه من مصباتها، فهو، أيضاً، ينتقص من حقوق الدول الأخرى، سواء التي تنبع منها المياه في أعالي النهر، أو دول المجرى.

إن القواعد العادلة هي التي تؤدي إلى شراكة جماعية لكل الدول المتشاطئة، من أجل طرق مقبولة يمكن الاتفاق حولها، من أجل وضع أسس للتعاون لاستفادة كل الدول من موارد النهر.

إن التعاون في المياه بين دول الحوض، دون حدوث مشكلات، يقتضي التعرض للنظم القانونية والأعراف الدولية لتقاسم المياه العابرة للحدود. ويكون ذلك من خلال بحث القواعد والاتفاقيات الدولية لتقاسم المياه.

أولاً: القواعد الدولية لتقاسم المياه

تعددت النظريات التي حاولت أن تؤهل لحقوق الدول النهرية المتشاطئة في حوض النهر الدولي، واختلفت فيما بينها؛ فمنها من حاول أن يُغلب مصالح دول المنبع، ومنها من حاول أن يغلب مصالح دول المصب.

وعلى الجانب الآخر، هناك من حاول تحقيق مصالح كافة الدول المشاركة في مياه النهر وفروعه؛ ومن أهم هذه النظريات الآتي:

1. نظرية السيادة الإقليمية المطلقة (مبدأ هارمون)

ترتكز هذه النظرية على مفهوم السيادة الإقليمية للدولة على أراضيها، ومن ثم على الجزء الواقع من النهر الدولي داخل هذه الأراضي، سواء كانت منابع النهر، أو مجرى عبوره، أو مصباته.

ويعني ذلك أن للدولة حق التصرف بحرية كاملة في مياه النهر بإقليمها، حتى لو أدى ذلك إلى منع تدفق مياه النهر إلى الدول التي تقع بعدها أو تقليل الكمية، أو غير ذلك من الإضرار، دون النظر لحقوق الآخرين، إذ لا فرق هنا بين حقوقها على المياه الوطنية، وحقوقها على المياه المشتركة.

وترجع هذه النظرية إلى "جدسون هارمون"، المدعي العام الأمريكي، عام 1895، حيث عرض عليه الخلاف حول استغلال مياه نهر ريوجراند، الذي ينبع داخل الولايات المتحدة الأمريكية، ثم يعبر ولاية تكساس مشكلاً الحدود بين الولايات المتحدة الأمريكية والمكسيك، ثم يصب في خليج المكسيك.

ويرجع سبب الخلاف إلى أن المزارعين في الولايات المتحدة الأمريكية حولوا جزءاً من مياه النهر لاستغلاله في الزراعة والري، ما قلل المياه التي تصل إلى المكسيك. ولذلك وجه سفير المكسيك بالولايات المتحدة الأمريكية رسالة احتجاج إلى وزير الخارجية الأمريكي، لأن هذا التصرف ينتهك أحكام المعاهدات ومبادئ القانون الدولي، وكذا الحقوق التاريخية للمكسيكيين في استغلال مياه النهر.

طلبت وزارة الخارجية الأمريكية من المدعي العام "هارمون" رداً قانونياً على مذكرة الاحتجاج، فجاء الرد مستنداً، ليس على مبادئ القانون الدولي لاستخدام الأنهار الدولية والاتفاقيات الدولية المماثلة الموقعة بين دول الأنهار الدولية الأخرى، وإنما بُني على فكرة السيادة في صورتها المطلقة، التي تعني سيادة الدولة على كامل أراضيها تحقيقاً لمصالحها الوطنية.

إن هذه النظرية جانبها الصواب، ما جعل الفقه الدولي يستبعدها، وجعل القضاء الوطني والدولي يقضي على خلاف ما ذهبت إليه، دون أدنى اعتبار لنظرية هارمون في هذا الصدد.

وخلاصة القول، إن دول المنابع تفضل دائماً نظرية السيادة المطلقة، وتتمسك بها لأنها ترى أن المياه المتدفقة من منابعها حق أصيل لها.

2. نظرية التكامل الإقليمي المطلق

قد تُسمى هذه النظرية أيضاً بالوحدة الإقليمية المطلقة، أو نظرية الحقوق النهرية. وتعني هذه النظرية أن دولة المصب، التي بها القطاع الأخير من النهر، من حقها أن تحصل على الكمية نفسها من المياه وبالخواص ذاتها التي يوفرها لها النهر في سيره الطبيعي. ولهذا فإن دول، أو دولة، المصب يمكنها الاعتراض على أي استعمال أو استغلال للنهر من دول المنابع أو دول المجرى، إذا كان من شأنه أن يؤدي لحدوث تغيرات في كمية المياه الواردة إليها.

ومعنى ذلك أن دول، أو دولة، المصب ترى أن لها حق تملك المياه، وأن على باقي الدول أن تدع هذه المياه تنساب بشكل طبيعي دون تدخل. وتأسيساً على ذلك يصبح لدول، أو دولة، المصب حق الاعتراض على أي مشروعات تقيمها دول المنابع أو دول المجرى، تعترض مجرى النهر وتؤثر على كمية المياه وجودتها.

وعلى هذا فإن دول المصب تفضل نظرية التكامل الإقليمي المطلق دون سواها.

3. نظرية السيادة الإقليمية المقيدة

قد يُطلق على هذه النظرية "نظرية وحدة المصالح"، وهي أساس نظرية الانتفاع العادل المنصف.

إن نظرية السيادة الإقليمية المقيدة تعني أن كل دولة من دول حوض النهر، لها مطلق الحرية في استغل مياه النهر العابر كما تشاء، بشرط عدم الإضرار بحقوق الدول النهرية الأخرى ومصالحها.

وتعتمد هذه النظرية على مبدأ حسن الجوار، الذي يسمح بإقامة علاقات مبنية على المصلحة المشتركة، والانتفاع المشترك بمياه النهر، وعدم التجاوز في ذلك، أو حرمان الدول الأخرى من حقوقها العادلة والمنصفة في مياه النهر؛ فالأنهار الدولية، وفقاً لهذا الاتجاه الحديث للفقه، أصبحت مورداً مشتركاً بين الدول المتشاطئة، وليس ملكاً لدولة المنبع أو المصب، أو لدول المجرى وحدها.

إن نظرية السيادة الإقليمية المقيدة أو وحدة المصالح، إنما تقوم على مبدأي الاستخدام العادل والمنصف، وعدم إلحاق ضرر ملموس بدول النهر الأخرى. وتحظى هذه النظرية بتأييد فقهي وقانوني واسع؛ فهي تعالج بصورة تعاونية مشاكل المصالح المتعارضة لدول النهر، كما تقتضي ضرورة التنسيق بينهم عند إقامة أي مشروعات مستفادة من مياه النهر أو تعظيم موارده. وقد أصبحت هذه النظرية تشكل قاعدة مرضية ملزمة.

4. مبدأ واجب التعاون وتبادل المعلومات

يُعرف هذا المبدأ أحياناً بنظرية المورد الطبيعي المشترك. ويعمل هذا المبدأ على أن يتوافر لكل الدول المتشاطئة التعاون في النهر، على أساس استخدام المياه المشتركة في روح من التعاون، والعدل عند الاقتسام، مع تقديم المعلومات بناءً على قاعدة الحقوق والواجبات التبادلية في استخدامات النهر المشترك.

بُني هذا المبدأ على أساس من مبادئ القانون الدولي العام، وهو حسن الجوار، الذي يجري تطبيقه في إطار فكرة الانتفاع العادل بمياه الأنهار الدولية بين الدول المتشاطئة لأي نهر. كما يُعد هذا المبدأ تطبيقاً لمبدأ المساواة بين الدول، ما يؤدي إلى التعاون فيما بينهم للإفادة من مياه النهر المشترك.

وفي التطبيقات الحديثة لهذا المبدأ (مبادرة حوض النيل)، تتشارك الدول أطراف المبادرة في المعلومات الهيدروليكية والفنية، وفي كيفية تأمين الاستخدام الأمثل لمياه النيل، ووضعها كآلية من آليات الإخطار بأية معوقات أو مشروعات تقوم على النهر.

5. مبدأ واجب الإخطار

إن هذا المبدأ مرتبط بواجب التعاون وتبادل المعلومات الفنية والأنشطة، التي تنوي أي دولة من دول الحوض إقامتها على النهر.

ويهدف هذا المبدأ إلى تجنب الإضرار أو إلحاق الأذى بالآخرين. ويكون الإخطار قبل قيام أي مشروع على حوض النيل، لأن الإخطار المسبق يؤدي إلى التوافق بين دول الحوض، نتيجة المعرفة المسبقة، بحيث يمكن تلافي مسببات الضرر أو التقليل منها. وقد قننت قواعد هلسنكي لعام 1961، هذا المبدأ.

ثانياً: اتفاقية استخدام المجاري المائية في الأغراض غير الملاحية، لعام 1997

لم يعطِ القانون الدولي الاهتمام الكافي بالأنهار الدولية إلا حديثاً، في بدايات القرن العشرين، عند ظهور الخلافات وتعدد العلاقات الدولية بين الدول المتشاطئة في كثير من الأنهار، نتيجة الاستخدام لموارد الأنهار، وظهور بوادر شح المياه.

ففي بدايات القرن العشرين، وازدياد اهتمام الدول المتشاطئة في حوض الأنهار، وزيادة الطلب على توليد الطاقة، وإقامة المشروعات المائية لزيادة المساحات الزراعية، زاد الاهتمام والحرص على حقوق الدول في موارد الأنهار الدولية، ومن ثم زاد الاهتمام بتنظيم العلاقات والحقوق، ما أدى إلى زيادة الاهتمام بالقانون الدولي للأنهار الدولية. ولهذا بدأ التفكير في التوصل لاتفاقيات تحدد الاستخدام والاستغلال ووضع القواعد والنظم لتحجيم الخلافات بين الدول، بسبب تعارض مصالحها في استخدام المياه، نتيجة تمسك جانب منها بالحقوق المكتسبة، وأخرى بالحقوق المشروعة.

لذلك تطور القانون الدولي للأنهار نتيجة تعدد الاستخدامات لها، فلم يعد القانون يحكم الاستخدام العادي للأنهار في مجالات الزراعة والصيد، وإنما امتدت آثاره ليحكم عمليات استخدام النهر وتنمية موارده، وتقاسم المياه واستدامة التنمية، والمحافظة على البيئة، وكذلك استخدامه للملاحة.

ونظراً لاختلاف الأنهار الدولية في طبيعتها وطبيعة استخدامها، فإنه لا يمكن تطبيق قواعد قانونية واحدة على مختلف الأنهار، ومع ذلك حاولت الجماعة الدولية إبرام عدد من المعاهدات، ولكنها لم تنظم كل استخدامات مياه الأنهار الدولية، ومع ذلك يمكن القول بأن القواعد العرفية الدولية لعبت دوراً في تنظيم العلاقات، وفي مقدمة هذه القواعد العرفية، القواعد الخاصة بعدم الإضرار بحقوق الغير، ومصالح الدول لنهرية الأخرى، وأيضاً قاعدة الاستعمال العادل لمياه الأنهار الدولية، وكذلك قاعدة الانتفاع المنصف والعادل لمياه النهر.

كما يمكن الاستناد على قواعد القانون الدولي، وخاصة المبادئ العامة للقانون، التي من أهم ما شملته مبادئ حسن النية، وحسن الجوار، وعدم مشروعية التعسف في استخدام الحق، ومبادئ التسوية الودية للنزاعات.

ولعدم كفاية التشريعات، طلبت الجمعية العامة للأمم المتحدة من لجنة القانون الدولي، إعداد مسودة لمجموعة من الموارد تنظم الاستخدامات غير الملاحية للمجاري المائية الدولية.

وبعد كثير من الجهود، عقدت اجتماعات ما بين 24 مارس و4 أبريل 1997، أمكن التوصل خلالها إلى نوع من الاتفاق لأكثر القضايا تأثيراً وإثارة للجدل، وهي التي تتعلق بكيفية المواءمة بين مبدأي الانتفاع المنصف والمعقول، وقاعدة عدم الإضرار بالغير. وفي نهاية الأمر اعتمدت الجمعية العامة للأمم المتحدة، اتفاقية استخدام المجاري المائية في الأغراض غير الملاحية، في 21 مايو 1997، وأُلحقت هذه الاتفاقية بقرار الجمعية العامة للأمم المتحدة الرقم 229/51، الصادر في 21 مايو 1997، والذي حصل على أغلبية 103 أصوات للموافقة، وثلاثة أصوات للمعارضة، هي الصين وتركيا وبوروندي، كما امتنع عن التصويت 27 دولة، من بينها مصر وإثيوبيا، واحتوت الاتفاقية على 37 مادة.

وأهم بنود الاتفاقية، والتي يُستفاد منها في موضوع نهر النيل بصورة مختصرة، لا تُخل بالسياق العام، هي:

أهم بنود الاتفاقية

المادة الأولى:    نطاق سريان الاتفاقية

تسري هذه الاتفاقية على استخدام المجاري المائية الدولية ومياهها في الأغراض غير الملاحية، وعلى تدابير الحماية والصيانة والإدارة المتصلة باستخدامات هذه المجاري المائية ومياهها.

المادة الخامسة: الانتفاع والمشاركة المنصفان والمعقولان

1. تنتفع دول المجرى المائي في كل إقليم بالمجرى المائي الدولي بطريقة منصفة ومعقولة، وبصورة خاصة تستخدم هذه الدول المجرى المائي الدولي وتنميه بغية الانتفاع به بصورة مثلى ومستدامة، والحصول على فوائد منه، مع مراعاة مصالح دول المجرى المائي المعنية على نحو يتفق مع توفير الحماية الكافية للمجرى المائي.

المادة السادسة: العوامل ذات الصلة بالانتفاع المنصف والمعقول

1. يتطلب الانتفاع بمجرى مائي دولي بطريقة منصفة ومعقولة، بالمعنى المقصود في المادة، آخذاً جميع العوامل والظروف ذات الصفة في الاعتبار، بما في ذلك ما يلي:

أ. العوامل الجغرافية والهيدروجرافية والمناخية والأيكولوجية، والعوامل الأخرى التي لها صفة طبيعية.

ب. الحاجات الاجتماعية والاقتصادية لدول المجرى المائي المعنية.

ج. السكان الذين يعتمدون على المجرى المائي في كل دولة من دول المجرى المائي.

د. آثار استخدامات المجرى المائي في إحدى دول المجرى المائي على غيرها من دول المجرى.

هـ. الاستخدامات القائمة والمحتملة للمجرى المائي.

و. صيانة الموارد المائية للمجرى المائي وحمايتها وتنميتها، والاقتصاد في استخدامها وتكاليف التدابير المتخذة في هذا الصدد.

ز. مدى توافر بدائل ذات قيمة مقارنة لاستخدام معين مزمع أو قائم.

المادة السابعة: الالتزام بعدم التسبب في ضرر جسيم

1. تتخذ دول المجرى المائي عند الانتفاع بمجرى مائي دولي داخل أراضيها، كل التدابير المناسبة للحيلولة دون التسبب في ضرر ذي شأن لدول المجرى المائي الأخرى.

المادة الثامنة: الالتزام العام بالتعاون

1. تتعاون دول المجرى المائي على أساس المساواة في السيادة والسلامة الإقليمية والفائدة المتبادلة وحسن النية، من أجل تحقيق الانتفاع الأمثل من المجرى المائي الدولي، وتوفير الحماية الكافية له.

المادة التاسعة: التبادل المنظم للبيانات والمعلومات

1. تبادل دول المجرى المائي بصفة منتظمة البيانات والمعلومات المتوفرة، وخاصة المعلومات ذات الطابع الهيدرولوجي، والمتعلقة بحالة الجوربالجيولوجيا المائية، وذات الطابع الأيكولوجي والمتصلة بنوعية المياه، وكذلك بالتنبؤات المتعلقة بهذه العوامل.

المادة الحادية عشر: التدابير المزمع اتخاذها (الإخطار المسبق)

قبل أن تقوم دولة من دول المجرى المائي أو أن تسمح بتنفيذ تدابير يمكن اتخاذها، أن يكون له أثر سلبي على دول أخرى من دول المجرى المائي، عليها أن توجه إلى تلك الدول إخطاراً بذلك في الوقت المناسب، ويكون هذا الإخطار مصحوباً بالبيانات والمعلومات الفنية المتاحة، بما في ذلك نتائج عملية لتقييم الأثر البيئي، من أجل تمكين الدول التي تم إخطارها من تقييم الآثار المحتملة للتدابير المزمع اتخاذها.

المادة الثالثة عشر: فترة الرد على الإخطار

1. تمهل أي دولة من دول المجرى المائي وجهت إخطاراً، الدول التي تم إخطارها فترة ستة أشهر، تقوم خلالها بدراسة وتقييم الآثار الممكنة للتدابير المزمع اتخاذها، وبإبلاغ ما توصلت إليه من نتائج.

2. تمد هذه الفترة لمدة لا تتجاوز ستة أشهر، بناءً على طلب الدولة التي تم إخطارها، والتي ينطوي تقييم التدابير المزمع اتخاذها على صعوبة خاصة بالنسبة إليها.

المادة الرابعة عشر: التزامات الدولة التي وجهت الإخطار

2. عدم تنفيذ التدابير المزمع اتخاذها أو السماح بتنفيذها دون موافقة الدول التي تم إخطارها.

المادة الرابعة والعشرون: الإدارة

1. تدخل دول المجرى المائي، بناءً على طلب أي دولة منها في مشاورات بشأن إدارة المجرى المائي الدولي، ويجوز أن تشمل هذه المشاورات إنشاء آلية مشتركة للإدارة.

المادة الخامسة والعشرون: الضبط

1. تتعاون دول المجرى المائي، حينما يكون مناسباً، للاستجابة للحاجات أو الفرص المتاحة لضبط تدفق مياه المجرى المائي الدولي.

المادة السادسة والعشرون: الإنشاءات

2. تدخل دول المجرى المائي، بناءً على طلب أي دولة منها لديها أسباب معقولة للاعتقاد بأنها قد تتعرض لآثار ضارة ذات شأن، في مشاورات بغرض تشغيل وصيانة الإنشاءات أو المرافق، وحماية الإنشاءات والمرافق من الأفعال المرتكبة عمداً، أو الناشئة عن إهمال، أو بسبب قوى طبيعية.

المادة الثالثة والثلاثون: تسوية النزاعات

1. في حالة نشوء نزاع بين طرفين أو أكثر، بشأن تفسير أو تطبيق هذه الاتفاقية، وفي غياب اتفاق فيما بينها ينطبق على النزاع، تسعى الأطراف المعنية إلى التوصل إلى تسوية النزاع بالوسائل السلمية وفقاً للأحكام التالية:

أ. من طريق التفاوض.

ب. إنشاء لجان تقصي الحقائق.

ج. الطلب من الأمين العام للأمم المتحدة أن يعين شخصاً لتشكيل لجنة خاصة.

د. التحكيم أمام محكمة تحكيم قائمة وعاملة، ما لم يتفق أطراف النزاع على خلاف ذلك.