المبحث التاسع

اتفاقية الإطار التعاوني ومجالات التعاون حتى العام 2011

نتيجة عدم وجود إطار قانوني متفق عليه بين دول الحوض حول استخدام الموارد المائية المشتركة، فإن الإطار القانوني الذي يتم التعامل مع قضايا المياه من خلاله هو مجموعة الاتفاقيات والبروتوكولات والخطابات والمذكرات المتبادلة، التي يرجع تاريخها إلى أواخر القرن التاسع عشر والنصف الأول من القرن العشرين.

وقد استقرت الأوضاع لفترة طويلة، ولم تظهر بوادر خلاف بين دول الحوض، ذلك أن المتاح من المياه يكفي جميع الدول المتشاطئة، إلى أن ظهرت المطالبات لدول أعالي النهر بزيادة حصصها من المياه بغرض الاستعمال الزراعي، على الرغم من أنها تعتمد على الزراعة المطرية، مما أدى إلى ظهور بعض الأصوات التي تنادي بالمحاصصة وإعادة توزيع النسب.

وفي ظل هذا الوضع، بدأت مفاوضات اتفاقية الإطار التعاوني لحوض النيل، بهدف التوصل إلى إطار قانوني متعدد الأطراف لحوض النيل، تتفق عليه جميع دول الحوض.

أولاً: مراحل التفاوض لاتفاقية الإطار التعاوني

تطويراً واستكمالاً للتعاون، اتجهت آراء دول حوض النيل إلى ضرورة إعادة النظر في الإطار الذي يضم دول حوض نهر النيل، وهو المبادرة الجاري العمل من خلالها حالياً، والمعروفة بمبادرة حوض النيل NBI، الموقعة عام 1929 بدار السلام عاصمة تنزانيا.

ونتيجة ظهور الخلافات بين دول أعالي النهر، التي تمتلك المنابع، وبين دول أسفل النهر (مصر والسودان)، التي توجد بأرضها المصبات، وتمسكهما بمبدأ الحقوق التاريخية، خاصة اتفاقيتي عام 1929، وعام 1959، والتي ترفضها أغلب دول المنابع، خاصة إثيوبيا وتنزانيا وأوغندا وكينيا.

ظهرت الحاجة إلى إنشاء منظمة دائمة للتعاون بين دول الحوض، هي مفوضية حوض النيل Nile Basin Commission، كتنظيم دائم يمكنه تلقي وإدارة التمويل الدولي لإنشاء المشروعات المائية، وغيرها من مشروعات البنية الأساسية في دول الحوض.

وبدأت منذ عام 1997، مفاوضات الإطار التعاوني لحوض النيل، مع بدء تنفيذ مشروع D3، أحد مشروعات خطة العمل لحوض نهر النيل، التي كان توصل إليها خلال الاجتماع الوزاري للدول الأعضاء في مشروع التكونيل عام 1995.

وقد تضمنت خطة العمل 22 مشروعاً للتنمية الشاملة في حوض النهر، ومن بينهم مشروع D3 الخاص بإطار التعاون.

عندما حلت مبادرة حوض النيل محل التكونيل، أصبح المشروع D3 أحد المشروعات الرئيسية الثمانية لبرنامج الرؤية المشتركة (الخاصة بالعمل التعاوني لحوض نهر النيل بالكامل دون الأحواض الفرعية).

واستمر، بالتوازي مع أنشطة المبادرة، تفاوض دول الحوض لإنشاء اتفاقية الإطار التعاوني.

وتواصلت المفاوضات لمدة عشر سنوات، منذ عام 1997 حتى عام 2007، وعانت من ظروف اختلاف الآراء وانعدام الثقة، والاتهامات المتبادلة.

وشهدت المفاوضات فترة من الجمود، امتدت لأكثر من ثلاث سنوات، إلى أن أمكن تسوية الخلاف عام 2007. وقد مر العمل بمشروع الاتفاقية بثلاث مراحل:

1. المرحلة الأولى: مرحلة عمل الخبراء (1997 – 2000)

أ. تشكلت مجموعة الخبراء بواقع ثلاثة أعضاء من كل دولة من دول حوض نهر النيل، عدا إريتريا التي تتخذ صفة مراقب، بإجمالي 27 عضواً. وعقدت لجنة الخبراء تسعة اجتماعات خلال الفترة من يناير 1997 وحتى أبريل 2000.

ب. هدفت الاجتماعات إلى تقريب وجهات النظر، والتوصل إلى أرضية مشتركة، والاستفادة من تجارب دول الأحواض الدولية الأخرى.

ج. أعدت لجنة الخبراء، عام 2000، مشروعاً مقترحاً للإطار القانوني التعاوني بين دول الحوض، وتضمن عدداً من التحفظات، التي أبدتها مصر والسودان، من جانب، وإثيوبيا، من جانب آخر.

د. أوصت اللجنة بإنشاء لجنة فرعية لمناقشة المواد، التي لم يتم الاتفاق عليها، سُميت "باللجنة الانتقالية"، ووافق مجلس دول حوض النيل على هذه التوصيات، في الاجتماع الثاني الذي عُقد بالخرطوم في أغسطس 2000.

2. المرحلة الثانية: مرحلة عمل اللجنة الانتقالية (2000 – 2002)

أ. تكونت اللجنة الانتقالية من 18 عضواً، عضوان من كل دولة من دول الحوض، عدا إريتريا بصفتها مراقباً.

ب. لم تستطع اللجنة الوصول إلى حلول لنقاط الخلاف أو تقريب وجهات النظر لاستكمال مشروع الاتفاقية.

ج. استمرت نقاط الخلاف، التي أوضحتها كل من مصر والسودان وإثيوبيا، دون حل، ما أدى إلى تشكيل لجنة تفاوضية لتقريب وجهات النظر.

3. المرحلة الثالثة: مرحلة عمل اللجنة التفاوضية (203 – 2007)

أ. تشكلت اللجنة التفاوضية عام 2003، من ممثلين للوزارات والهيئات المعنية في الدول التسع لحوض نهر النيل، بناءً على قرار مجلس وزراء الحوض، خلال الاجتماع التاسع في فبراير 2002 الذي عقد في القاهرة.

ب. عقدت اللجنة التفاوضية تسعة اجتماعات، كان آخرها في عنتيبي بأوغندا، في يونيه 2007.

ج. في عنتيبي تم التوصل إلى مشروع اتفاقية الإطار التعاوني، خلال اجتماع اللجنة في 26 يونيه 2007، والاتفاق على أن يكون هذا الاجتماع هو الأخير للمفاوضات على المستوى الوزاري والفني، وأن يُرفع الأمر إلى المستوى الأعلى، وهو مستوى رؤساء الدول والحكومات.

د. إن أهم ما تضمنه مشروع الاتفاقية هو أنها ضمت 39 مادة، كما شملت مفهوم الأمن المائي، في المادة 14 منها. وقد تم الاتفاق على معظم المواد، عدا بندين أو ثلاثة منها فقط.

هـ. نجحت دول الحوض في الاتفاق على مبدأ الإخطار المسبق بالمشروعات، التي تعتزم بعض دول الحوض القيام بها. كما نجحت مصر وأوغندا في إدراج البند الخاص بمفهوم الأمن المائي.

ويُلاحظ الآتي

تمت الموافقة، في مايو 2006 برواندا، على الاتفاقية الإطارية الجديدة، وأبدت إثيوبيا اعتراضها على موضوعات الإخطار المسبق والأمن المائي. وعلى الرغم من استمرار المفاوضات في الأعوام التالية لتقريب وجهات النظر، إلا أنه في اجتماع كينشاسا عام 2009، انقسمت دول حوض النيل إلى: مجموعة دول المنابع، ومجموعة دول المصب (مصر والسودان)، وأعلنت المجموعة الأولى قرارها بإنشاء المفوضية دون الرجوع إلى مصر والسودان، ثم وقع الاتفاق في عنتيبي عام 2010 من كل من إثيوبيا، ورواندا، وأوغندا، وتنزانيا، وكينيا لاحقاً. ثم وقعت بوروندي في فبراير 2011، ما يعني أن هذا يمثل إنذاراّ لسرعة التفاعل مع المستجدات، التي فرضت نفسها على معادلة التفاوض المصرية ـ السودانية في مواجهة باقي الدول.

ثانياً: مرتكزات فرص التعاون

1. مرتكزات التعاون

أ. تأتي قضية مياه النيل وتعزيز التعاون مع دول حوض النهر العشر، على رأس أولويات السياسة الخارجية المصرية والأمن القومي المصري.

ب. من أهم توجهات السياسة الخارجية المصرية، ضرورة التعامل مع حوض النيل كوحدة جغرافية واحدة، يجب العمل على تنميتها بشكل متكامل، بما يحقق مصالح الدول المتشاطئة بشكل عادل ومنصف، ومعارضة التوجهات الساعية إلى تنمية الحوض تأسيساً على خطط منفردة.

ج. الحفاظ على الحقوق القانونية والتاريخية لمصر في مياه النيل، وتأمين احتياجات مصر من المياه، والعمل على زيادة حصص المياه لمواجهة الزيادة المضطردة في الاحتياجات، مع التركيز على البُعد التنموي والاقتصادي مع دول النهر، وتحقيق التعاون في مجالات الزراعة والري والبيئة والصحة، وأيضاً الطاقة اللازمة للصناعة.

د. لما كانت مصر هي أكبر دول حوض النيل، من حيث الإمكانيات والخبرات الفنية، فإنها عقدت الكثير من الاتفاقيات الثنائية للتعاون في مختلف المجالات، وذلك من خلال إمداد تلك الدول بالخبرات المصرية المتميزة، وإقامة بعض المشروعات المتنوعة على نفقة مصر، بهدف تعزيز إمكانياتها وخبراتها الفنية، إضافة إلى وجود العديد من المؤسسات المصرية في دول حوض النيل، كبعثات وزارة الموارد المائية والري، والمقاولون العرب، ومصر للطيران، إلى جانب بعض مؤسسات القطاع الخاص ورجال الأعمال، وتنفيذ بعض المشروعات التنموية بواسطتهم.

2. فرص التعاون

إن النتائج الفعلية لتوقيع اتفاق عنتيبي، في 14 مايو 2010، وتوقيع بوروندي على الاتفاقية، في فبراير 2011، تمثل تحدياً حقيقياً للسياسة المائية المصرية، وبالمثل السودانية.

إن التحدي الرئيسي هو توفير إرادة جماعية لإنجاز اتفاقية لتنظيم وتنمية مياه النيل بين دول الحوض، وهذا الهدف يصطدم بغياب صنع التعاون في التجارب السابقة (مشروع الدراسات الهيدرومترية ـ تجمع الأندوجو ـ التكونيل ـ مبادرة حوض النيل).

وقد تراكمت مجموعة العوامل التاريخية والحساسيات السياسية والعوامل الإستراتيجية والتنافس الدولي، وضعف الإمكانيات والموارد لدول الحوض، ما أدى إلى واقع غير محفز للتوصل إلى اتفاق نهائي للتعاون المائي بين دول الحوض. كما أن الفجوة لا تزال كبيرة بين مفهومي كل من مصر والسودان، وباقي غالبية دول الحوض. وهو ما يتطلب بلورة رؤية جماعية لإمكانية تعظيم الفائدة وتوفير نحو 47 مليار م³ من فواقد مياه المنابع الاستوائية وهضبة الحبشة، فضلاً عن إمكانية اقتسام هذه الكميات والاستفادة منها لصالح دول الحوض، وفي مقدمتها مصر والسودان.

إن العمل على وضع عدد من السياسات المائية، المدعمة بالبرامج الفنية والاقتصادية، وزيادة كفاءة استخدام الموارد المائية، يزيد من إمكانية تجاوز الخلاف على حصص المياه، ويقود للتفاوض حول معايير توزيع المياه، سواء حسب مساحة الأراضي الزراعية، أو عدد السكان، أو كفاءة استخدام المياه، أو توافر مصادر أخرى.

إن ضرورة ترجيح صيغة التعاون على التنافس والصراع، والمصلحة الجماعية على النزاعات والمصالح الفردية، إنما تأتي من طريق الآتي:

أ. القدرة على عزل الخلافات السياسية عن ملف المياه، وتحقيق الاستقرار لإتاحة الفرصة للتعاون، حتى تتوافر الفرص لتنفيذ المشروعات المشتركة.

ب. المحافظة على آلية التفاوض، ومن قبلها خبرة العمل الجماعي، مع تجاوز الموروث التاريخي وما يحمله من حساسيات وتباين في الرؤى السياسية والأهداف.

ج. الخروج من مأزق تعثر المفاوضات للمحافظة على دور الدول المانحة.

د. ربط المجتمعات في دول الحوض، بأنساق من المصالح عبر مجموعة من الآليات المستندة لقاعدة الحق في التنمية، وعدم الإضرار، لتجاوز الدوران في حلقة مفرغة من المفاوضات.

هـ. محاولة التوصل إلى اتفاقية مؤسسية وقانونية تنظم التعاون المائي، وتزيل الخلافات التي تعيق العمل التعاوني، حالياً ومستقبلاً.

ثالثاً: مجالات التعاون حتى عام 2011

تتعدد مجالات التعاون بين مصر ودول حوض النيل، وهي إما في صورة دعم موجه من خلال صندوق الدعم الفني التابع لوزارة الخارجية، أو من خلال منح دراسية بالجامعات والمؤسسات العلمية المصرية، أو من خلال دورات متخصصة في شتى المجالات تقوم بها الوزارات، وأهمها وزارة الصحة والزراعة والدفاع والداخلية، إضافة إلى بعض المؤسسات الأخرى.

كما تتبدى أشكال التعاون في شكل اتفاقيات بين حكومات الدول لتقديم الخبرات الفنية، أو العمل التعاوني المشترك. ومن أهم الاتفاقيات هي الاتفاقيات المائية والتجارية، فضلاً عن الزيارات المتبادلة من مستوى رئيس الدولة حتى مستوى الوزراء، أو الوفود المتخصصة.

ومن واقع رصد مختلف مجالات التعاون، منذ إنشاء صندوق الدعم الفني، أو المركز المصري الدولي الزراعي، في فترة الثمانينيات، فسوف ترصد هذه المجالات حتى عام 2011. أما الأنشطة التعاونية الأخرى في مجال المياه، فسيتم رصدها منذ توقيع مبادرة حوض النيل وما تلاها حتى عام 2011.

1. في مجال التعاون الفني

(اُنظر جدول اتفاقيات التعاون الفني التي وقعها الصندوق مع دول حوض النيل، من العام 1981 حتى العام 2002).

إضافة إلى ما ذُكر بالجدول السابق:

أ. إيفاد 179 خبيراً لدول حوض النيل، خلال الفترة من نشأة الصندوق عام 1981، وحتى نهاية عام 2002.

ب. إيفاد 54 خبيراً لدول حوض النيل، في عام 2002/2003.

ج. عقد الصندوق دورات تدريبية في مجالات الشرطة والأمن والطب والزراعة واستصلاح الأراضي والثروة المائية، بلغ عدد المتدربين من دول الحوض 1537 فرداً.

د. طلبت وزارة الخارجية من مجلس الشعب زيادة ميزانية الصندوق، في عام 2004/2005، إلى حوالي 94.5 مليون جنيه، مقارنة بمبلغ 62.5 مليون جنيه عن العام السابق.

2. في مجال التدريب المتخصص

(اُنظر جدول عدد المشاركين من دول حوض النيل في دورات تدريبية بالمركز الدولي للزراعة، من يناير 1982 حتى سبتمبر 2003)

3. في مجال المؤتمرات واللجان المتخصصة والتعاون الثنائي

أ. في إطار تنمية البنية الداخلية لدول حوض النيل، طلبت إثيوبيا الحصول على منحة مالية من بنك التنمية الأفريقي، في أكتوبر 2003، بهدف دعم قدرتها على تجميع المياه، بغرض الاستخدام الزراعي والري. ووافق البنك على منحها مبلغ 55 مليون دولار.

ب. قدمت مصر، في 9 نوفمبر 2003، منحة لا ترد لأوغندا تبلغ 13.9 مليون دولار، لإزالة نباتات ورد النيل في بحيرتي كيوجا وفيكتوريا.

ج. مفاوضات ثنائية مع كينيا، عام 2003، من أجل زيادة عدد الآبار الإرتوازية، التي تسهم مصر في حفرها، من 100 بئر إلى 140 بئراً.

د. اتفق وزراء مياه أفريقيا في مؤتمرهم بأديس أبابا، في 10 ديسمبر 2003، على تنظيم اجتماعات دورية بكل دولة، للتعريف بأهمية مبادرة حوض النيل.

هـ. لتفعيل مجالات التعاون بين دول الحوض، قدمت خلال اجتماع مجلس وزراء المياه، في مارس 2004، مقترحات بتوفير التمويل للمشروعات، مع تعيين مدير وسكرتارية جديدة لمبادرة حوض النيل بأوغندا.

و. اجتماعات وزراء المياه والطاقة لدول حوض النيل الشرقي، في الفترة من 13 – 19 فبراير 2005 بالإسكندرية.

ز. مشاركة وزير الموارد المائية والري في الاجتماعات الوزاري الثالث عشر لوزراء المياه لدول الحوض، في الفترة من 15 – 18 مارس 2005 في كيجالي.

ح. اجتماعات اللجنة التفاوضية السادسة للإطار القانوني لمبادرة حوض النيل، في الفترة من 2 – 6 مايو 2005.

ط. جولة أمين عام الصندوق المصري للتعاون الفني مع أفريقيا، في الفترة من 15 – 29 أكتوبر 2005. وزيارة أوغندا، والكونغو الديموقراطية، وتبعتها زيارة لإثيوبيا ورواندا وبوروندي، في الفترة من 6 – 16 مايو 2005.

ي. مشاركة دول الحوض في الجولات التفاوضية، خلال الفترة من 5 – 9 ديسمبر 2005، لوضع إطار قانوني لمبادرة حوض النيل.

ك. في قمة الخرطوم عام 2006، قدمت مصر مبادرة بمنحة دراسية لعدد 200 دارس بالجامعات المصرية، على مدار أربع سنوات، بواقع 50 منحة سنوياً.

ل. إنشاء المنتدى البرلماني لدول حوض النيل، وعُقد الاجتماع الأول في الفترة من 8 – 9 يناير 2007 بالقاهرة.

م. زيارة وفد وزارة الزراعة والإنتاج الحيواني والثروة السمكية الأوغندية لمصر، خلال الفترة من 14 – 18 مايو 2008.

ن. زيارة الرئيس المصري السابق حسني مبارك لأوغندا، في 30/7/2008.

س. زيارة وفد من وزارة الزراعة بتنزانيا لمصر، للإطلاع على مشروعات التنمية الريفية والزراعية، خلال شهر أكتوبر 2008.

ع. اتفقت وزارة الزراعة الكونغولية على برنامج التعاون الزراعي المقترح من الجانب المصري، بشأن التعاون في مجالات الزراعة والإنتاج الحيواني والثروة السمكية، خلال الفترة من عام 2008 حتى عام 2010.

ف. قدم الصندوق المصري للتعاون الفني مع أفريقيا، خلال عام 2009، مبلغ 96.6 مليون جنيه، كان نصيب دول حوض النيل منها 28 مليون جنيه.

ص. زيارة وزير الموارد المائية والبيئية البوروندي مصر، لحضور الاجتماع السابع عشر للمجلس الوزاري لمبادرة حوض النيل بالإسكندرية، خلال الفترة من 27 – 28 يوليه 2009. كما شارك، أيضاً، وزير الطبيعة الرواندي في الاجتماع نفسه.

ق. زيارة وزيرة التعاون الدولي المصرية، وكذا وزير الزراعة واستصلاح الأراضي لإثيوبيا، خلال الفترة مـن 19 – 21 أكتوبر 2009، وضم الوفد ممثلي بعض الوزارات المختصة، وكان منها وفد وزارة الموارد المائية والري.

ر. زيارة رئيس الوزراء المصري السابق د. أحمد نظيف لإثيوبيا، في 29 ديسمبر 2009، لبحث إقامة مشروعات مشتركة. وقد بلغ حجم الاستثمارات المصرية في إثيوبيا نحو مليار دولار.

ش. في إطار تنمية العلاقات مع دول حوض النيل، زار وفد مصري يمثل أربع وزارات، هي الموارد المائية والري، والزراعة واستصلاح الأراضي، والكهرباء والطاقة، والسياحة، زيارة رسمية إلى بوروندي، خلال الفترة من 14 – 16 يناير 2010.

ت. أعلنت وزارة الري والموارد المائية المصرية، يوم 31 يناير 2010، عن انطلاق البرنامج المشترك المتعدد الأغراض بين دول حوض النيل الشرقي، لتعزيز التعاون وتنمية الموارد المائية.

ث. تدريب 4100 متدرب أفريقي من دول حوض النيل، في مختلف مجالات الكهرباء، في مراكز التدريب التابعة لوزارة الكهرباء، ضمن مشروع التعاون مع الدول الأفريقية، من خلال تقديم منحة سنوية قدرها ثلاثة ملايين جنيه. وقد أُعلن ذلك أثناء الاحتفال بتخريج دفعتين جديدتين من 43 متدرباً، في مجالات مشروعات القطاع الخاص وتشغيل وصيانة المحطات المائية.